案 例

　　1984年，村民周某的父亲和叔父在村集体土地上各建造房屋一处，建筑面积分别为262平方米、238平方米。1992年经协商，周某购得上两处房屋（以下简称“涉案建筑”），并长期使用。2010年，周某所在村开始实施旧村拆迁改造，周某因对补偿标准有异议，一直未签安置补偿协议。2012年3月，周某外出期间，涉案建筑被强制拆除。

　　2014年10月，周某诉至一审法院，请求判令区政府强制拆除行为违法，并对其房屋及房内物品赔偿827万元。区政府辩称，其从未对涉案建筑实施拆除行为，涉案建筑拆迁系村委会与甲公司签订旧村改造协议而实施；区政府内设机构拆迁办公室（以下简称“拆迁办”）仅是在双方签订“旧村改造协议”后进行政策指导；周某并未提交涉案建筑合法建造证明及产权证，且有违“一户一宅”原则，属于行政处罚对象，法律不应保护；涉案建筑经乙房地产评估公司评估的价值为32万元。

　　市中级人民法院经审理认为，区政府怠于履行举证义务，应承担不利的法律后果；因区政府违法强拆存在过错，按有利于周某的标准重新确定两处房屋的重置价为48万元、涉案建筑的附属物价值为1万元。据此，一审法院判决：区政府强拆行为违法；区政府赔偿周某赔偿金49万元。

　　周某以一审判决未适用市场比较法对其房屋价值进行测算属明显错误为由，提起上诉。省高级人民法院二审法院认为，根据《国家赔偿法》规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。周某的房屋系集体土地上的房屋，原审判决赔偿按重置价计算标准并无不当。但行政赔偿与拆迁补偿安置分属不同行政法律关系，周某仍享有涉案建筑拆迁改造安置补偿的权利，可另行主张拆迁改造安置补偿。据此，二审法院于同年11月做出判决驳回上诉，维持原判。周某仍不服，申请再审。

　　疑 惑

　　1、违法强拆的举证如何分配责任？

　　2、未登记不动产被违法强拆时，会否影响其赔偿价值？

　　问题解惑

　　关于违法强拆案件中确定实施主体的举证责任分配问题，按照法律规定，强制拆除这一剥夺财产权的行为必须由法定机构按法定程序进行。在行政诉讼中，一般情况下，原告应当提供证据证明违法强拆行为客观存在且由被告实施。但在现实生活中，有的行政机关在实施强拆时并未做出书面决定，也未将有关内容告知产权人，未依法履行告知、听证、评估、报批等法定程序。有的为规避法律责任，通过委托拆迁公司实施，或借以村民自治的名义让村委会组织实施；有的甚至借违章之名，以拆违代行拆迁，规避征收程序。这些人为因素，在不动产权利人收集证据能力明显处于弱势地位的情况下，增加了其举证困难。因此，要求产权人承担证明强拆实施主体的举证责任，明显不公。

　　从我国司法实践确定的规则来看，趋向于保护行政诉讼的原告方。如果双方提供的证据均不足以直接确定涉案建筑的拆除主体，应根据职权法定原则、征收拆迁的目的性、强拆行为规模，并结合在案证据，通过分配举证责任等方式综合审查后，认定或推定强拆实施主体。在举证责任分配上，要充分考虑当事人的诉讼地位、诉讼能力，公平分担证明责任。原则上，原告只承担初步证明责任，具有优势举证能力的被告行政机关承担证明房屋被拆除与其无关的举证责任，在其不予举证或举证不充分的情况下，将承担不利后果。也就是说，在征收程序已启动后，房屋被强制拆除的，只要原告提供了初步证据，原则上推定做出征收决定的行政机关是强制拆除主体，除非该行政机关有证据证明强制拆除行为确属其他行政机关或者组织所为。

　　本案中，双方提供的证据均不足以直接确定涉案建筑的拆除主体，但周某提交的拆迁办《拆迁简报》、村民委员会与拆迁办签订的《协议书》、拆迁办向甲公司发出的载明周某房屋面积等内容的书面函件等，表明涉案建筑位于拆迁范围内，且双方未达成安置补偿协议。周某已完成初步证明责任，被告区政府未能尽到与其诉讼地位相当的证明责任。一审法院综合运用法律解释和逻辑推理，推定区政府组织拆除了涉案建筑，因区政府未制作催告书，未听取当事人意见，也未申请人民法院强制执行，严重违反法定程序，故判决确认该行为违法，符合法律规定。二审和再审法院也对此一致认可。

　　关于赔偿范围和标准问题，实践中，部分地区在征收补偿中无限放大不动产的产权瑕疵，并以未办理登记为由不予补偿或减少补偿数额。有的在征地拆迁前一定时期内冻结办理登记，甚至扣发已办理的产权证或找借口注销已发产权证等，这些做法显然是违法的。虽然我国法律中规定了不动产物权的设立、变更、转让和消灭经登记发生效力的原则，但是，也规定了继承或受遗赠、司法判决等登记生效的例外情形，以及宅基地使用权、土地承包经营权等非依登记生效的权利类型。未依法办理登记并不必然表明当事人不享有合法财产权。而且，在我国农村地区，由于历史、风俗习惯等原因，房屋建设和产权管理不到位，致使出现了较多“无证房屋”。在征地拆迁中，简单地将补偿问题与登记情况挂钩，甚至因征地拆迁工作影响和干预正常的登记秩序，显然是缺乏法律意识的表现。“无证房屋”不等于违章建筑，应当综合考虑建造历史、房屋来源、使用情况、居住利益、当时立法状况等因素确定赔偿价值。在赔偿标准上，要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对违法拆除行为的惩戒，又要体现对当事人受损财产权利的有效救济，赔偿额度不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。

　　本案中，虽然涉案建筑仅一处有土地使用证且证载主体非周某本人，同时还存在宅基地面积超标现象。但是，周某是合法权利受让人，且长期正常使用房屋。不能简单地以周某未取得涉案建筑的产权证为由否定其合法财产权益。原审法院判决虽然在考虑区政府违法强拆过错的基础上重新确定了房屋重置价，但是重置价并未反映其市场价值，对于周某应当享有的农房拆迁改造安置补偿权利排除于《国家赔偿法》规定的“直接损失”之外，明显有失公正。因此，原审法院判决确定的49万元赔偿金不能全面客观地反映涉案建筑的整体价值和利益。

　　本案再审法院认为，涉案建筑建造于1984年，结合我国以往农村房产交易总体状况以及相关规定，区政府关于产权瑕疵的主张并不足以否定周某对涉案房屋享有的合法权益。将《国家赔偿法》规定的“直接损失”仅限定为房屋被拆除后的重置价格，属于适用法律错误；应按照全面赔偿原则，对产权人合法权益全面及时、一次性赔偿救济到位，确定赔偿标准与额度要体现对违法行政行为的惩戒和对被侵权人的关爱与体恤。在条件允许的情况下，应通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题。据此，再审法院于2018年11月判决撤销一审、二审判决，责令区政府对周某依法予以全面赔偿。

　　自然资源部不动产登记中心 钟京涛