为了在政府立法工作中充分发扬民主,反映民意,集中民智,增强立法透明度,提高立法质量,根据《中华人民共和国立法法》和《红州人民政府立法工作规定》的规定,现将红河州文化和旅游局起草的《红河哈尼族彝族自治州不可移动文物保护办法(修订草案)》上网公布,广泛听取社会各界的意见。请提出意见的单位和个人,于2023年12月2日以前通过电子邮件、传真、信函等形式,将意见反馈红河州司法局立法科。
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联系电话:0873-3053882(传真)
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红河州司法局
2023年11月2日
附件
红河哈尼族彝族自治州不可移动文物保护办法(修订草案)
第一章 总则
第一条 为了加强不可移动文物保护,提升不可移动文物保护管理水平,根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》等法律法规,结合红河州实际,制定本办法。
第二条 红河州行政区域内各级文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的一般不可移动文物保护、利用有关活动适用本办法。
第三条 本办法所称的不可移动文物包括:
(一)具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;
(二)与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、代表性建筑、工业文化遗产;
(三)法律法规规定的其他不可移动文物。
第四条 不可移动文物保护管理遵循保护第一、加强管理、 挖掘价值、合理利用的原则。
第五条 州、县市人民政府文物行政部门对行政区域内的不可移动文物保护实施监督管理。
发展改革、民族宗教、公安、财政、自然资源规划、林草、生态环境、住房城乡建设、农业农村、水利、市场监管、消防救援等部门按照各自职责,做好不可移动文物保护的有关工作。
乡镇人民政府、街道办事处在其职责范围内做好不可移动文物的保护管理工作。
鼓励村(居)民委员会和社会力量成立群众性文物保护组织,参与不可移动文物保护。
第六条 州、县市人民政府设立不可移动文物保护管理专项资金,用于不可移动文物的抢救性保护、日常修缮维护、消防设施器材维护保养、巡查监测、人才培养等。不可移动文物保护管理专项资金由各级财政按照保护管理需要列入本级年度财政预算。
鼓励采取政府购买服务或者引入社会资本参与不可移动文物保护工作。
第七条 对不可移动文物保护作出贡献的单位或者个人,由州、县市人民政府给予奖励。
任何单位和个人都有依法保护不可移动文物的义务,发现盗窃、走私、破坏不可移动文物的,有权向文物行政部门或者公安部门举报。
第二章 规划与认定
第八条 州、县市人民政府文物行政部门应当根据不可移动文物保护需要,制定本行政区域内不可移动文物保护规划,配合自然资源规划部门纳入同级国土空间规划。
编制不可移动文物保护规划应当征求专家和社会公众意见并向社会公示。
第九条 县市人民政府文物行政部门应当每两年开展一次不可移动文物普查,及时认定和公布新发现的不可移动文物。
具有较高历史、艺术、科学价值的不可移动文物,文物行政部门应当依法逐级申报为州级、省级、国家级文物保护单位。在认定申报前应当征求所有权人以及有关部门的意见,并组织专家鉴定。
第十条 州级不可移动文物的认定,由县市人民政府申报,州文物行政部门审核推荐,州人民政府公布。
县市级不可移动文物的认定,由乡镇人民政府、街道办事处申报,县市文物行政部门审核推荐,县市人民政府公布。
第十一条 州、县市人民政府应当自公布之日起一年内对第十条认定的不可移动文物划定保护范围。同级文物行政部门应当会同自然资源规划部门划定建设控制地带并向社会公布。
第十二条 各级文物行政部门每年对已公布的不可移动文物进行核查登记,建立资料档案,报上级文物行政部门备案,设立标志、作出说明,并建立不可移动文物信息数据库,向社会公布不可移动文物名录、保护级别、保护范围、建设控制地带、文物安全直接责任人等有关信息。
不可移动文物登记的内容包括:文物名称、文物年代、文物地址、本体构成、权属性质、保存现状、保护设施、责任主体、保护措施、管理和监管部门、登记日期、登记机关等。
第十三条 单位或者个人可以向文物行政部门提出认定不可移动文物的建议,拟认定为非国有尚未核定公布为不可移动文物的,应当征得所有权人同意。
第十四条 保存不可移动文物特别丰富且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市、城镇、街道、村庄,住房城乡建设行政部门应当会同文物行政部门进行调查和初步论证,符合条件的依法申报为历史文化名城名镇名村或者街区。
第三章 保护与管理
第十五条 州、县市人民政府每年召开文物安全工作联席会议,部署安排行政区内不可移动文物保护管理工作。
第十六条 文物行政部门应当会同有关部门,加强文物日常养护,对不可移动文物保护情况进行日常巡查和定期检查,及时发现安全隐患。
第十七条 州、县市人民政府应当配备符合法律法规、技术标准的安防、消防、防雷等安全保护装置或者设施,确保不可移动文物安全。
第十八条 文物行政部门会同公安、自然资源规划、生态环境、住房城乡建设等部门,建立不可移动文物保护管理信息共享、监管联动等工作机制。
第十九条 文物行政部门会同民族宗教、民政、自然资源规划、住房城乡建设等部门,邀请专家和公众代表组成文物审查委员会,对不可移动文物的保护利用进行研究,提出保护措施和建议。
第二十条 州、县市人民政府应当重视民间不可移动文物修缮工匠传统技艺的挖掘、保护与传承,组织高等院校、科研院所、省内外文物专家实施保护项目与人才培养联动机制,加快不可移动文物保护修缮、考古、展览策划、法律政策研究等紧缺人才培养。
第二十一条 不可移动文物按照下列规定确定保护管理责任人:
(一)设有专门机构或者指定机构的,专门机构或者指定机构为保护管理责任人;
(二)未设有专门机构或者指定机构的国有不可移动文物,其使用人为保护管理责任人;
(三)未设有专门机构或者指定机构的非国有不可移动文物,其所有权人为保护管理责任人,所有权人和使用人有合法约定的,从其约定;
(四)所有权人不明确、无使用人或者使用人不明确的,由所在地的县市人民政府文物行政部门确定保护管理责任人;
(五)尚未核定公布的不可移动文物的保护管理责任人由文物行政部门与所有人或者使用人协商确定。
文物行政部门应当对确定的保护管理责任人进行公示。
第二十二条 县市文物行政部门应当与州、县市级不可移动文物保护管理责任人签订文物保护管理责任书。保护管理责任人发生变更时,应当与文物行政部门办理保护管理责任转移手续。
第二十三条 州、县市级不可移动文物保护管理责任人应当遵守下列规定:
(一)按照保护要求对不可移动文物进行保养、修缮;
(二)落实防火、防盗、防自然灾害等安全管理措施;
(三)发现不可移动文物险情时及时采取保护措施并向文物行政部门报告;
(四)配合文物行政部门开展不可移动文物保护巡查、检查工作;
(五)法律法规规定的其他保护责任。
第二十四条 撤销登记的国有不可移动文物中具有收藏价值的石刻、壁画、雕塑、建筑构件等,由县市文物行政部门指定的国有文物收藏单位收藏。对撤销登记的非国有不可移动文物中具有收藏价值的石刻、壁画、雕塑、建筑构件等,县市文物行政部门可以协调国有文物收藏单位进行征集。
第二十五条 州、县市级不可移动文物保护范围内不得新建与保护管理无关的建(构)筑物。已经建成可能危害不可移动文物安全的应当拆除,可能破坏或者影响不可移动文物历史风貌的,应当结合城市改革和旅游开发逐步拆迁、改造。
第二十六条 州、县市级不可移动文物建设控制地带内新建建(构)筑物的,其风格、高度、体量、色调应当与不可移动文物相协调,不得破坏周围环境和历史风貌。建设方案应当按州、县市不可移动文物的级别经同级行政部门同意后,按基本建设管理程序报有关部门批准。建设单位在组织设计方案会审和工程竣工验收时,应当有文物行政部门参加。
第二十七条 州、县市人民政府采取以奖代补的方式安排专项资金,用于不可移动文物的修缮,奖补资金由州、县市人民政府根据需要予以安排。
第二十八条 修缮县市级以上不可移动文物应当编制修缮方案报相应级别的文物行政部门批准。修缮保护应当遵行不改变文物原状的原则,不得有损毁、改建、添建、拆除、彩绘等改变文物主体结构及其附属文物原状的行为。修缮方案发生变更应当重新报批。
第二十九条 非国有不可移动文物有损毁危险,保护管理责任人不具备修缮能力的,所在县市人民政府应当给予帮助。政府、所有权人、保护管理责任人经协商一致进行修缮。或经所有权人同意,县市人民政府收购不可移动文物后按照原状进行修缮。
所有权人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务,致使县市级以上不可移动文物有损毁危险的,所在县市人民政府可以给予抢救修缮,所需费用由所有权人承担。
第三十条 出租的国有不可移动文物有损毁危险,承租人不愿修缮的,管理单位与承租人可以协商解除租赁合同,收回不可移动文物使用权后进行修缮。
第三十一条 除法律法规另有规定外,州、县市级不可移动文物保护范围内禁止下列行为:
(一)擅自迁移、拆除、修缮、改(扩)建不可移动文物;
(二)爆破、钻探、挖掘、开荒、采石、取土、采矿等作业;
(三)储存易燃、易爆等危险物品;
(四)刻划、涂画、张贴;
(五)不按规定悬挂或者擅自拆除、损毁不可移动文物保护标志;
(六)擅自设置广告设施、修建严重影响外观的外部设施;
(七)违法转让、抵押不可移动文物或者改变用途;
(八)建设污染不可移动文物及其周围环境的设施。
第三十二条 村民委员会、社区组织实施建设规划,兴修水利、道路等基础设施以及指导村民进行自建住宅、挖渠、掘井等活动,应当保护好不可移动文物。
第三十三条 从事旅游观光、拍摄音像资料、举办大型活动等需要利用和使用不可移动文物,应当保护好不可移动文物。
第四章 开放与利用
第三十四条 开放、利用州、县市级不可移动文物,应当符合下列条件:
(一)发挥公共文化服务和社会教育功能,防止不当利用、过度开发;
(二)对不可移动文物以及历史风貌不造成损害;
(三)已划定保护范围和建设控制地带,设立标志、作出说明;
(四)有合格的管理机构、人员和健全的文物保护管理制度;
(五)安全、消防设施达到国家规定的技术标准,安全状况适宜公众参观游览;
(六)符合法律法规、规章以及国家有关规定。
第三十五条 州、县市级不可移动文物在不改变原状和保证安全的前提下可以根据其功能、文物价值、场地布局等实际情况作下列用途并按规定报批:
(一)重大事件和重要人物的纪念场馆;
(二)历史、文化、艺术、科学等展览场馆;
(三)乡土文化陈列室、专题文化陈列室以及传统工艺作坊传、文创产品开发场所;
(四)州、县市级不可移动文物开办民宿、客栈、茶社等;
(五)其他合法用途。
第三十六条 县市文化和旅游行政主管部门应当根据本地特点,制定符合本地发展的不可移动文物开放利用措施。重点鼓励开发红色旅游、工业文化遗产等特色旅游,支持与本地其他旅游线路、旅游产品相结合,完善公共配套设施。
第三十七条 在保障不可移动文物安全的前提下,鼓励社会力量参与不可移动文物使用和运营管理。州、县市级不可移动文物可以依法给予出资人一定期限的管理使用权和经营权。
第三十八条 不可移动文物的利用应当确保安全,因利用需要,可以进行合理、可逆装修和装饰。州、县市级不可移动文物不得改变原状、主体结构和外观。
第三十九条 国有不可移动文物不得转让、抵押。辟为博物馆或者参观游览场所的国有不可移动文物,不得作为企业资产经营。
非国有州、县市级不可移动文物转让、抵押或者改变用途的,应当报文物行政部门备案。非国有州、县市级不可移动文物不得转让、抵押给外国人。
第四十条 社会力量可以参与保护利用的建筑类不可移动文物由州、县市文物行政部门通过网站或者其他媒体定期向社会公布,并公布参与主体、保护责任、利用方式等内容。所有权为私人或者集体的建筑类不可移动文物列入社会力量参与目录,应征得所有权人同意。
第四十一条 州、县市级不可移动文物保护利用应当与社会
投资人签订保护利用协议,明确保护利用要求、各方权利义务和违约责任等内容。
第四十二条 社会投资人参与建筑类州、县市级不可移动文物保护利用期间,应当履行以下义务:
(一)遵守不可移动文物保护法律法规,接受文物行政部门的监督;
(二)投入必要的资金和人力管理;
(三)定期检修检漏、清除杂草、清理排水系统、做好环境卫生;
(四)根据建筑的损坏情况,组织编制修缮方案、进行修缮和保护;
(五)健全安全责任制度,配置安全防护设施,确保文物安全。
第五章 法律责任
第四十三条 文物行政部门和其他有关部门及其工作人员,在不可移动文物保护工作中有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反本办法规定,不履行职责或者发现违法行为不予查处,造成严重后果;
(二)因不负责任造成不可移动文物损毁或者流失;
(三)贪污、挪用文物保护经费;
(四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第四十四条 违反本办法规定的其他行为,法律法规另有处罚规定的,从其规定。
第六章 附则
第四十五条 本办法自2023年3月1日起施行。
附件2:
关于《红河哈尼族彝族自治州不可移动文物保护办法(修订)》起草说明
根据红河州人民政府2023年工作安排,由州文化和旅游局负责起草、州司法局审查修改的《红河哈尼族彝族自治州不可移动文物保护办法(修订)》(以下简称《办法(修订)》)相关工作已经完成,现将有关情况说明如下:
一、《办法(修订)》起草的背景及目的
红河州有不可移动文物2743处,其中,州级文物保护单位166处,县级文物保护单位589处。虽然红河州不可移动文物保有量大,但州级以下文物保护利用存在以下问题:
一是管理机构力量薄弱,管理体制不健全,存在多头管理的情况。如一些有旅游价值的文物或文化遗址,作为旅游景点由旅游部门管理,有些宗教场所则由宗教部门管理。多头管理带来职责不明、分工不清、管理混乱的情况,缺乏联动机制,很多群众对住建部门的“农危改”和传统民居修缮保护概念不清,在实施“农危改”过程中加速了古民居的消亡。在文物行政许可工作中,也存在各相关部门工作相互脱节的现象,有些建设工程在未经文物部门审批的情况下就立项施工。
二是保护管理经费不足,使用不规范。文物保护资金虽然列入政府预算,但有限的经费大都用于维修国家、省级重点文物保护单位,州级以下文物保护单位缺少财政支持,文物保护经费不足造成保护措施难以落实,大部分保护级别低的文物保护单位因为没有经费维修,面临倒塌灭失的境地,特别是部分私人产权古民居和集体经济组织管理使用的庙宇、阁楼、宗祠等。
三是产权问题影响文物保护。大多数文物产权属低收入人群,且产权复杂,无力对其进行有效保护,一部分国有及集体文物建筑闲置无人管理或出租给外来务工人员居住,产权人、使用人均缺乏日常养护意识,在文物建筑破损后因所有权、使用权、管理权分属扯皮,无法进行有效及时的修缮。
四是开发利用缺乏统筹规划。如建水除部分文物点划作旅游景点开放利用之外,用途主要局限于民宿,多数文物点的修缮利用同质化问题比较突出。而未开发的文物建筑,缺乏哪些地方的民居需要原汁原味保护,哪些地方的民居可以提升改造,目前尚无定论。
为规范红河州不可移动文物保护管理,有必要按照红河州实际需要制定《办法》,加强文物保护管理机构队伍建设,增加文物保护经费投入,做好文物资源的挖掘、抢救、整理、保护、弘扬。同时,结合市场需求,进一步明晰文物所有权、使用权、经营权,营造良好的文物保护利用环境,依法管理使用文物资源,促进文物旅游融合发展。
《办法》于2023年1月7日十三届州人民政府第22次常务会议通过,2023年1月13日以红河州人民政府令(第4号)公布。2023年3月1日起施行。在备案过程中,备案部门司法部和云南省人大常委会提出了修改建议,认为《办法》的部分条款与上位法《中华人民共和国文物保护法》的规定有不一致的地方。按照审查要求,州人民政府及时启动《办法》修改程序。
二、制定《办法(修订)》的过程
2023年8月底州文化和旅游局会同州司法局,及时组织开展《办法(修订草案)》起草工作,2023年10月初形成征求意见稿,2023年10月23日至26日州文化和旅游局将新修改的文本发县市文化和旅游局(文物局)和州级有关部门征求修改意见建议,依据反馈的意见建议,进一步修改完善了文本。经2023年10月30日州文化和旅游局第18次党组会议研究同意,将修改完善的《红河州不可移动文物保护办法》文本呈报州人民政府审查。
三、《办法(修订)》主要内容
《办法(修订)》分六章41条,第一章总则,共7条,阐明州级、县级以及依法登记但尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物为保护的主体,应遵循的文物工作方针;第二章规划与认定,共7条,进一步细化州级及州级以下不可移动文物认定、保护规划措施;第三章保护与管理,共18条,细化州级不可移动文物保护、审批程序等管理措施,第四章开放与利用,共6条,明晰文物产权和职责,规范不可移动文物利用,第五章法律责任,共2条,阐明违法应承担责任,第六章附则,共1条,阐明公布施行日期。
修订部分为:一是基于《办法》强调保护管理,删除了第一条的“合理利用”;二是按照《中华人民共和国文物保护法》第十三条的规定修改,将国家级、省级不可移动文物修改为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位,县市修改为县级,公布修改为核定公布。三是按照职责增加了林草部门;四是上位法未对公布备案的时间进行规定,删除县市人民政府每四年公布一次并报州人民政府备案;五是因为与上位法表述不一致,将文物本体损毁殆尽后如何处理的条款删除;六是按照《中华人民共和国文物保护法》第十三条、第十七条规定修改保护范围和建设控制地带内的禁止和许可内容;七是按照《中华人民共和国文物保护法》第二十一条规定修改修缮文物保护单位的用词表述,原貌改为原状,可以视情况改为应当给予帮助,应当给予抢救修缮改为可以给予抢救修缮;八是删除从事旅游观光、拍摄音像资料、举办大型活动等需要利用和使用不可移动文物条款中设置的行政许可;九是因为利用条款中的行政许可和管理规定无上位法依据,予以删除;十是规范部分用词。