为了加强红河州州级及州级以下不可移动文物保护历史文化名城的保护管理，传承优秀历史文化遗产，根据《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《云南省实施中华人民共和国文物保护法办法》等法律、法规，结合我州实际，红河州文化和旅游局起草了《红河州州级及州级以下不可移动文物保护办法（草案）（征求意见稿）》，按照《红河州人民政府立法工作规定》交州司法局审查。现向社会公众征求意见，请提出意见的单位和个人于2022年6月20日之前通过电子邮件、传真、信函等形式将意见反馈州司法局（立法科），以单位名义的需加盖单位公章并提供联系方式，以个人名义的需附上真实姓名及联系方式。
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2022年5月19日
红河州州级及州级以下不可移动文物保护办法（草案）（征求意见稿）
第一章 总则
第一条 为了加强红河州州级及州级以下不可移动文物保护，提升不可移动文物的保护管理及合理利用水平，根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《云南省实施中华人民共和国文物保护法办法》《尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护管理暂行规定》等法律、法规，结合红河州实际，制定本办法。
第二条 红河州行政区域内州级文物保护单位、县（市）级文物保护单位以及尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护工作及其相关活动适用本办法。
第三条 州级及州级以下不可移动文物保护管理遵循“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针。
第二章 规划与认定
第四条 州、 县（市）人民政府应当根据国民经济和社会发展规划，编制不可移动文物保护规划，并应当征求专家和社会公众意见，向社会公示。
州、县（市）人民政府制定城乡建设规划，应当根据不可移动文物保护的需要，事先由自然资源规划部门会同文物行政主管部门商定对本行政区域内各级文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的保护措施，并纳入同级国土空间基础信息平台和国土空间规划。
第五条 强化不可移动文物保护基础工作。不断加大文物公布申报力度，原则上每三年公布一批州级文物保护单位，每两年公布一批县（市）级文物保护单位。州级文物保护单位的确定，由县（市）人民政府申报，州文物行政主管部门审核推荐，州人民政府核定公布，并报省政府备案。县（市）级文物保护单位的确定，由乡（镇）人民政府、街道办事处申报，县（市）文物行政主管部门审核推荐，县（市）人民政府核定公布，并报州政府备案。州文物行政主管部门应当在州级文物保护单位中，选择具有较高历史、艺术、科学价值的，逐级申报省级、国家级文物保护单位。
文物行政主管部门在确定申报单位时，应当征求文物所有人或者使用人以及有关部门的意见，并组织专家进行鉴定。
县（市）级文物行政主管部门应当定期开展不可移动文物调查，及时认定和公布新发现的不可移动文物。
第六条 各级文物行政主管部门每年对已公布的不可移动文物进行核查登记，并报上级文物行政主管部门备案。不可移动文物登记的内容包括：文物名称、文物年代、文物地址、本体构成、权属性质、保存现状、保护设施、责任主体、保护措施、管理和监管部门、登记日期、登记机关等。
第七条 已登记的不可移动文物，由各级文物行政主管部门建立资料档案，设立标志或者说明，建立不可移动文物信息数据库，并向社会公布不可移动文物名录、保护级别、保护范围、建设控制地带、文物安全直接责任人等有关信息。
第八条 单位或者个人可以向文物行政主管部门提出认定不可移动文物的建议，由文物行政主管部门组织认定。涉及非国有不可移动文物的，应当征得不可移动文物所有人同意。
第九条 对保存文物特别丰富且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市、城镇、街道、村庄，住建行政主管部门应当会同本级文物行政主管部门进行调查和初步论证，符合条件的，依法申报历史文化名城名镇名村或者街区。
第三章 保护措施
第十条 不可移动文物保护按照下列规定确定保护管理责任人，负责对不可移动文物的日常维护管理：
（一）设有专门机构或者指定机构的，专门机构或者指定机构为保护管理责任人。
（二）未设有专门机构或者指定机构的，属于国有的，其使用人为保护管理责任人；属于非国有的，其所有人为保护管理责任人，但所有人和使用人有合法约定的，从其约定。
（三）所有人不明确、无使用人或者使用人不明确的，由所在地的县（市）人民政府文物行政主管部门确定保护管理责任人。
各县（市）文物行政主管部门应当认真贯彻执行文物安全直接责任人公示制度。
第十一条 不可移动文物的保护管理责任人应当与县（市）文物行政主管部门签订文物保护管理责任书，保护管理责任人发生变更时，应当与文物行政主管部门办理保护管理责任转移手续。保护管理责任书应当包括下列内容：
（一）不可移动文物的基本情况；
（二）负责不可移动文物保护管理单位或个人的基本情况；
（三）保护管理工作职责；
（四）奖惩措施。
第十二条 不可移动文物保护管理责任人应当遵守下列规定：
（一）按照文物保护要求对不可移动文物进行保养、修缮和日常巡查；
（二）落实防火、防盗、防自然灾害等安全管理措施；
（三）发现危及不可移动文物安全险情时，立即采取保护措施并向文物行政主管部门报告；
（四）配合文物行政主管部门依法开展各类文物保护检查、巡查工作；
（五）法律、法规规定的其他保护责任。
第十三条 各级文物行政主管部门应当成立由文化和旅游、自然资源和规划、住建、民政、宗教等部门，以及专家和公众代表组成的文物审查委员会，对不可移动文物的价值进行研究，提出保护措施和建议。
第十四条 县（市）文物行政主管部门应当建立健全不可移动文物保护和监督管理制度，根据本行政区域内不可移动文物的保护需要及文物审查委员会提出的建议，制定具体保护措施，并公告施行。
尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施，县（市）文物行政主管部门可以根据需要，参照已定级的不可移动文物保护措施制定并公告施行。
第十五条 加强城乡建设中不可移动文物保护工作。按照“保护弘扬中华优秀传统文化、延续城市文脉、保留文化基因”的工作要求，切实做好城乡建设中不可移动文物保护工作。负有城市更新、旧城改造工作职责的有关职能部门和乡镇(街道）在相关项目实施之前应当与当级文物行政主管部门及时联系，全面掌握项目区域内不可移动文物的名称、位置、保护级别、保护措施等情况。
工程建设项目涉及不可移动文物的，规划部门在核发选址意见书、建设用地规划许可证、乡村建设规划许可证前，应当审查建设单位是否依法取得文物行政主管部门的同意和有权批准的人民政府的批准。
工程建设项目涉及不可移动文物的，住房城乡建设部门在核发施工许可证前，应当依法要求建设单位提供文物行政主管部门出具的意见。
建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物。因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。实施原址保护的，应当报相应的文物行政部门批准。
工程建设中如遇有不可移动文物需要实施原址保护的，由县（市）人民政府与建设单位协商后，可以另行置换土地或者收回土地使用权、退还土地出让金；造成建设单位经济损失的，依法给予补偿。
对州级、县级文物保护单位无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省人民政府批准。未经批准的，不得开工建设。
本办法规定的原址保护、迁移、拆除所需费用，由建设单位列入建设工程预算。
第十六条 已认定的尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，不得擅自迁移、拆除。因自然灾害等原因造成尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物本体不存或者损毁殆尽无法修复的，县级文物主管部门应当组织调查和审核，提出拟撤销登记的意见，向社会公示通过后，报请县级人民政府核定。
县级文物主管部门应当将撤销事项向社会公布，并报省、市级文物主管部门备案。撤销登记决定及决策过程应当形成专门的材料，记入文物记录档案并妥善保管长期保存。
因损毁殆尽无法修复而撤销登记的国有尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物中具有收藏价值的石刻、壁画、雕塑、建筑构件等由县级文物主管部门指定收藏单位收藏。对撤销登记的非国有尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物中具有收藏价值的石刻、壁画、雕塑、建筑构件等，县级文物主管部门可以协调国有文物收藏单位进行征集。
因人为原因造成尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物破坏、损毁、灭失的，应当依法依规依纪追究其责任。
第十七条 对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报县级文物主管部门批准，县级文物主管部门在批准修缮时，应当明确其重点保护部位、保护要求及保护措施。尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保养维护、抢险加固和修缮工程不限定设计、施工和监理单位资质。
第十八条 已认定的不可移动文物，保护范围内不得新建与文物保护无关的建筑物和构筑物，保护范围核定公布前已有的非文物建筑物和构筑物，不得改建扩建，危害文物保护单位安全的，应当拆迁，破坏或者影响文物保护单位历史风貌的，应当结合城市改造和旅游开发逐步拆迁或者改造。
拆迁、改造费用由文物保护单位所在地县（市）人民政府承担，但非文物建筑物和构筑物属于违法建筑的，拆除费用由违法行为人承担。
第十九条 已认定的不可移动文物，其风格、高度、体量、色调应当与文物保护单位相协调，不得破坏文物保护单位的环境和历史风貌。建设方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政主管部门同意后，报城乡建设规划部门批准。
第二十条 任何单位和个人在进行生产生活或者建设施工活动中发现不可移动文物的，应当停止施工，保护现场，并立即报告县（市）文物行政主管部门。
第二十一条 禁止开采不可移动文物保护单位保护范围和建设控制地带内的地下矿藏。
第二十二条 修缮不可移动文物时，不可移动文物的建筑立面、结构体系、基本平面布局和有特色的内部装饰不得改变。不可移动文物修缮应当编制修缮方案，持修缮方案向所在地文物主管部门提出申请。修缮方案发生重大变更的，应当报原批准机关重新批准。
第二十三条 国有不可移动文物由使用人负责修缮；非国有不可移动文物由所有人负责修缮。非国有州级文物保护单位、县级文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，所在县（市）人民政府可以视情况（资助）采取政府、所有人按比例出资进行修缮，所有人投工、投劳等方式可以折算成所有人的出资部分或者组织实施抢险加固；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务，致使不可移动文物有损毁危险的，所在县（市）人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人承担。
第二十四条 非国有不可移动文物有损毁危险，保护责任人不具备修缮能力的，经所有人同意，县（市）人民政府可以采取货币化、置换产权等方式进行收购，并按照原有风貌进行修复。
出租的国有不可移动文物有损毁危险，承租人又不愿修缮的，确因不可移动文物保护需要，产权管理单位可以与承租人协商，对其予以合理安置或者补偿后，解除房屋租赁合同，收回不可移动文物使用权。
第二十五条 除法律、法规另有规定外，在文物保护单位、未定级不可移动文物保护范围内禁止下列行为：
（一）擅自开荒、挖掘、采石、取土；
（二）擅自迁移、拆除、修缮、改（扩）建不可移动文物；
（三）危及不可移动文物安全的爆破、钻探、挖掘等作业；
（四）储存易燃、易爆等危险物品；
（五）在文物和文物保护单位标志上刻划、涂画、张贴；
（六）不按规定悬挂或擅自拆除、损毁不可移动文物保护标志；
（七）未经批准设置广告设施、修建严重影响外观的外部设施；
（八）违法转让、抵押不可移动文物或改变用途；
（九）建设污染文物保护单位及其环境的设施；
（十）法律、法规规定的其他情形。
第二十六条 各级文物保护单位以及尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物应当制定和落实安全直接责任人公告公示制度，配备符合相关法律、法规和技术标准、规范的规定安防、消防、防雷等安全保护装置或者设施，保证不可移动文物安全，保持整体历史风貌环境。
第二十七条 文物行政主管部门应当建立不可移动文物保护的监督管理制度，对不可移动文物保护情况进行日常检查和定期巡查，发现安全隐患及时提出整改意见，应当会同规划、住房城乡建设、公安、生态环境保护等行政管理部门，建立不可移动文物保护管理信息共享、监管联动、信息反馈等工作机制，依法查处危害不可移动文物安全的行为。
第二十八条 州、县（市）人民政府应当逐步为不可移动文物配备视频监控、红外报警等安全防护设施，逐步实现监控无死角，数据多平台存储，自动报警，远程现场调度，保证不可移动文物安全。
第二十九条 村民委员会、社区组织实施本村、本社区的建设规划，兴修水利、道路等基础设施以及指导村民进行自建住宅、挖渠、掘井等活动时，应当注重对不可移动文物的保护；发现可能认定为不可移动文物的，应当采取保护措施并及时报告文物行政主管部门。
第三十条 从事旅游观光、拍摄音像资料、举办大型活动等需要利用或者使用不可移动文物的，应当报当地文物行政主管部门批准，在利用和使用过程中应当保持文物原状，保护建筑物及其附属文物的安全，不得损毁、改建、扩建、添建或者拆除不可移动文物。
第四章 保障措施
第三十一条 州、县（市）人民政府定期召开文物安全工作联席会议，部署安排本辖区内不可移动文物保护管理工作，原则上每年不少于一次。
州人民政府文化和旅游部门（文物行政主管部门），对全州不可移动文物保护实施统一监督管理。县（市）人民政府文化和旅游部门（文物行政主管部门）对本辖区内的不可移动文物保护实施监督管理。
发展和改革、财政、自然资源和规划、住房和城乡建设、公安、城管、生态环境、水务、农业农村、市场监督、宗教、环保等行政管理部门，按照各自职责，共同做好与不可移动文物保护管理有关的工作。
乡镇人民政府或者街道办事处在其职责范围内，必须做好辖区内不可移动文物的保护管理工作。
第三十二条 加强不可移动文物保护。对存在重大险情的州级及州级以下文物保护单位应及时开展抢救性保护，文物主管部门在项目审批上开辟“绿色通道”，地方财政在资金安排上予以保障。
加强文物日常养护，重岁修，减大修，防止过度修缮和维修不当造成文物破坏。
第三十三条 州、县（市）人民政府应当采取以奖代补的方式安排文物保护修缮专项资金，用于州级文物保护单位、县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的修缮，奖补比例为州、县（市）人民政府承担用于文物修缮总投资的70%，不可移动文物所有人或者使用人承担30%，奖补资金于工程竣工通过审计和验收后兑现。
第三十四条 州、县（市）、乡镇（街道办事处）人民政府应当通过政府购买服务等方式，加强文物日常巡查和监测保护，确保无专门管理机构或管理机构力量不足的不可移动文物有专人负责巡查看护。州、县（市）不可移动文物巡查监测经费由州、县（市）级财政根据需要列入本级财政年度预算。
第三十五条 加强群众性文物保护志愿组织的管理、培训，鼓励村民委员会、社区和社会力量成立群众性文物保护志愿组织，参与不可移动文物保护志愿服务。
第三十六条 任何单位和个人均有依法保护不可移动文物的义务，发现破坏、损害不可移动文物的，有权进行劝阻，并向文物行政主管部门、公安部门举报。
对文物保护作出贡献的单位或者个人，由文物行政主管部门提出表彰奖励方案报州、县（市）人民政府给予表彰奖励。
第三十七条 重视人才培养和队伍建设。州、县(市)财政每年应当安排一定的培训经费，加强文物行政执法、保护修缮、安全监管等急需人才培训；州、县（市）政府应当安排专项经费，组织高等院校、科研院所、省内外文物专家，实施保护项目与人才培养联动战略，加快文物保护修缮、考古、展览策划、法律政策研究等紧缺人才培养。
第三十八条 重视民间文物修缮工匠传统技艺的挖掘、保护与传承。
第五章 开放与利用
第三十九条 州、县（市）人民政府应当建立健全多元化的不可移动文物保护资金投融资机制，鼓励和引导社会资金参与州级及州级以下不可移动文物保护和利用工作。
第四十条 开放、利用不可移动文物，应当符合下列条件：
（一）对文物及历史风貌不造成损害；
（二）有合法的管理机构和人员；
（三）已划定保护范围和建设控制地带，设立标志说明；
（四）有健全的文物保护管理制度和财务管理制度；
（五）安全消防设施达到国家规定的风险等级防护标准，安全状况适宜公众参观游览；
（六）有复原陈列展览或者辅助陈列展览；
（七）符合法律、法规、规章及国家有关规定。
第四十一条 在不改变文物原状和保证安全的前提下，不可移动文物可以根据其功能、文物价值和场地布局等实际情况作下列用途：
（一）重大事件和重要人物的纪念场馆；
（二）历史、文化、艺术、科学等展览场馆；
（三）旅游观光场所；
（四）宗教活动场所；
（五）经营服务场所；
（六）其他合法用途。
法律、法规规定使用不可移动文物应当办理有关审批手续的，管理使用人应当依法办理相关审批手续。
第四十二条 县（市）文化和旅游行政主管部门应当根据本地区特点，制定符合本地区发展的不可移动文物开放利用措施。鼓励开发红色旅游、工业遗产等特色旅游，支持与本地区其他旅游线路、旅游产品相结合，完善公共配套设施。
第四十三条 在坚持国有不可移动文物所有权不变、保障文物安全的前提下，鼓励社会力量参与国有不可移动文物使用和运营管理。鼓励社会力量出资修缮保护不可移动文物，可以依法给予出资人一定期限的使用权和经营权。
第四十四条 不可移动文物的利用应当确保文物安全，发挥文物的公共文化服务和社会教育功能，防止不当利用、过度开发。
第四十五条 尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的利用应当遵循不改变文物原状的原则，确保安全。建筑类尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物因利用需要，可以进行合理、可逆装修和装饰，但不得改变主体结构和外观。
第四十六条 国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。
非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人。非国有不可移动文物转让、抵押或者改变用途的，应当报相应的文物行政主管部门备案。
第四十七条 建立不可移动文物合理利用保障体系。发改、财政、国资、房改、自然资源、属地街道、公房管理等部门（单位）依各自职能支持文物保护利用工作。
第四十八条 创新文物建筑保护管理机制，鼓励社会力量参与文物建筑的保护、管理和使用，适当推行文物建筑认养。
文物建筑认养遵循自愿原则，坚持投入、受益相统一，充分尊重文物所有权人、社会力量主体双方意愿。未经依法批准，不得以任何理由在文物建筑保护范围内擅自增建与文物保护无关的建筑物和构筑物。
认养范围及期限
文物建筑认养范围包括本辖区内未设立专门保护管理机构、保护修缮资金严重不足的州级、县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物。州、县（市）文物行政主管部门通过网站或其他媒体定期向社会公布文物建筑认养目录，明确参与主体、保护责任、利用方式等内容。产权为私人或集体的文物建筑列入社会力量参与目录，应征得产权人同意；无明确产权人的，应征得使用权人同意。申请认养的主体，应为热爱文物保护事业、经济实力强、社会信誉高的社会组织、企业及个人。
认养期限由产权人和认养人协商并在认养协议中予以明确。认养期满，经评估文物保护责任履行到位、文物保护状况良好的，经相关各方协商可继续签约。
认养程序：
（一）认养主管部门向社会公布文物建筑认养项目；
（二）认养主体向属地认养主管部门提出认养申请；
（三）签订认养协议；
（四）按照协议约定实施认养。
认养文物建筑实行协议管理，由县（市、区）文物主管部门、文物建筑产权人（或使用权人）、认养主体三方签订协议，没有明确使用权人的国有文物建筑可由县（市、区）级文物主管部门、认养主体双方签订协议。认养协议应明确认养的文物建筑名称、建筑面积、占地面积、文物保护范围与建设控制地带、认养期限、投入资金及认养各方的权利与义务等。
认养主体的义务和权利
认养期间，认养主体应遵守文物保护法律法规，接受文物主管部门的监督管理，投入必要的资金和人力做好文物保护，履行以下义务：
（一）文物建筑的保养维修，定期检修检漏、清除杂草、清理排水系统、做好环境卫生。
（二）文物建筑的保护修缮，根据文物建筑的损坏情况，组织编制修缮方案、实施修缮保护。
（三）文物建筑安全防护，健全安全责任制度，配置安全防护设施，确保文物安全。
（四）文物建筑的日常管理，健全保护管理制度，明确保护管理责任人，建立保护管理档案。
（五）文物建筑的内涵挖掘，鼓励收集与文物建筑相关的各类文献资料、图书档案，开展文物建筑与相关非物质文化遗产的研究，深入挖掘文物的文化内涵。
（六）文物建筑的展示利用，鼓励依法收集与文物建筑内涵相关的生产生活用具、民俗物品等作为展品，以实物与图片相结合的形式，举办固定或临时陈列展览。
认养期间，认养主体具有被认养文物建筑的使用权或经营权，但不得转让其通过认养协议取得的使用权和经营权。可以将文物建筑用作以下用途：
（一）认养主体的办公场所。
（二）博物馆、纪念馆和其他文化教育场所，向社会开放。
（三）文化旅游、文旅产业的经营场所。
（四）乡村的文物建筑作为民宿、农家乐的场所（须遵守文物保护规范）。
认养主体未按协议要求履行出资并投工投劳做好文物保护的，文物主管部门有权终止其认养协议中的相关权利；未按协议有效履行文物保护责任而致文物遭受损坏的，文物主管部门有权终止认养协议，并责令其承担因此产生的经济损失；违反有关法律法规而致文物遭受损坏或文物环境风貌遭受破坏的，由相关执法主体依法调查处理；文物主管部门有权终止认养协议。对积极参与认养活动、文物保护成效显著的认养主体，县（市、区）级以上文物主管部门给予表彰。
第六章 法律责任
第四十九条 文物行政主管部门和其他有关部门及其工作人员，在不可移动文物保护工作中有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本办法规定，不履行职责或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的；
（二）不负责任造成不可移动文物保护单位损毁或者流失的；
（三）贪污、挪用文物保护经费的；
（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第五十条 在文物和文物保护单位标志上刻划、涂画、张贴的，由文物行政主管部门处1000元以上2000元以下罚款，并负担相关修复费用。
第五十一条 擅自迁移、拆除不可移动文物的，由县（市）文物行政主管部门责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下罚款。
第五十二条 未经批准擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状的，由县（市）文物行政主管部门责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下罚款。
第五十三条 违反本办法规定的其他行为，法律、法规另有处罚规定的，从其规定。
第七章 附则
第五十四条 本办法自2022年 月 日起施行。
《红河州州级及州级以下不可移动文物保护办法（草案）（征求意见稿）》起草情况说明
一、制定《办法（草案）》的背景、必要性和重要性
红河州文物类型齐全，有不可移动文物2743处，这些不可移动文物中，有世界文化遗产1处（红河哈尼梯田），有县级以上文物保护单位827处，其中：全国重点文物保护单位30处，省级文物保护单位42处，州级文物保护单位166处，县级文物保护单位589处。有国家级、省级历史文化名城名镇名村（街）18个、中国传统村落124个。
虽然红河州文物保有量大，与之形成鲜明对比的是大部分县（市）传统文化保护经费仅能保障人员基本工资和日常事务工作，文物日常维护、抢救等经费几乎无法保障；州级以下低等级文物由于缺乏修缮资金，保护不力，大批文物建筑存在漏雨、倒塌甚至消失的危险。普遍存在重经济、轻文物保护的思想，在两者发生矛盾时，往往偏重经济建设，忽视传统文化的保护。在传统文化开发利用中，有的地方由于经费、规划等因素导致传统文化得不到合理开发利用，抱着金饭碗无饭吃，有的地方由于开发过度，又对传统文化造成破坏。在州级以下文物保护利用中还存在以下问题：一是管理机构薄弱，管理体制不健全按照文物保护法的规定，各级主管部门负责辖区内文物的管理，但在实际操作中，由于各方面的原因，实际属于多头管理，尤其是一些有旅游价值的文物或文化遗址，往往被开发成旅游景点，属于旅游部门管理，有些宗教场所则归宗教部门管理。多头管理必然带来职责不明、分工不清、管理混乱的情况，缺乏联动机制，很多群众对住建部门的“农危改”和传统民居修缮保护概念不清，在实施“农危改”过程中加速了古民居的消亡。在文物行政审批工作中，也存在各相关部门工作相互脱节的现象。有些建设工程在未经文物部门审批的情况下就立项施工。二是保护管理经费不足，使用不规范，文物保护经费投入不足是制约当前文物保护工作的最重要的因素。目前文物保护经费还是以政府财政拨款为主，政府已经将文物保护资金列入预算，但总额偏少，这些有限的经费大都用于维修国家、省级重点文物保护单位，州级以下文物保护单位缺少财政支持，文物保护经费不足造成保护措施难以落实，大部分保护级别低的文物保护单位因为没有经费维修，面临倒塌灭失的境地，尤其是部分私人产权古民居和集体经济组织管理使用的庙宇、阁楼、宗祠等。三是产权问题影响文物保护。大多数文物产权属低收入人群，且产权复杂，无力对其进行有效保护，一部分工产文物建筑闲置无人管理或出租给外来务工人员居住，产权人、使用人均缺乏日常养护意识，在文物建筑破损后因所有权、使用权、管理权分属扯皮，无法进行有效及时的修缮。四是开发利用缺乏统筹规划。如建水除部分文物点划作旅游景点开放利用之外，用途主要局限于民宿，多数文物点的修缮利用同质化问题比较突出。而未开发的文物建筑，缺乏哪些地方的民居需要原滋原味保护，哪些地方的民居可以提升改造，目前尚无定论。
为规范红河州州级及州级以下不可移动文物保护管理，促进州、县两级人民政府按照红河州实际需要，加强文物保护管理机构队伍建设，增加文物保护经费投入，在做好文物资源的挖掘、抢救、整理、保护、弘扬同时，结合市场需求，进一步明晰文物所有权、使用权、经营权，营造良好的文物保护利用环境，依法管理使用文物资源，促进文物旅游融合发展。
二、制定《办法》（草案）的过程
2020年12月底州文化和旅游局会同州司法局，邀请州人大常委会法工委、州政协法工委到建水、石屏、元阳调研州级以下不可移动文物保护立法调研，向州政府提交了调研报告及立法建议。2021年8月州人民政府把红河州州级以下不可移动保护立法立入2022年立法计划，并制定了实施方案。按照实施方案，2021年12月底，州文化和旅游局会同州司法局，邀请州人大常委会法工委、州政协法工委到个旧、弥勒、泸西三县市开展州级及州级以下不可移动文物保护立法调研。根据调研情况，起草小组起草了《红河州州级及州级以下不可移动文物文物保护立法》（草案），州文化和旅游局于2022年3月5日向全州13个县市文化和旅游局（文物局）、州文物管理所、州博物馆下发了征求意见函，依照反馈意见修缮完善立法草案后，州文化和旅游局于2022年3月25日召开州级部分文物专家对保护办法逐条进行修改完善，结合实际，认真修改完善形成了《红河州州级及州级以下不可移动文物文物保护立法》（草案）。
三、制定《办法》（草案）的法律、法规或规章依据
（一）《中华人民共和国文物保护法》；
（二）《中华人民共和国文物保护法实施条例》；
（三）《云南省实施中华人民共和国文物保护法办法》；
（四）《尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物
保护管理暂行规定》等。
四、征求《办法》（草案）意见建议
州文化和旅游局（文物局）共征求州文化和旅游局系统15个单位意见——全州13个县市文化和旅游局（文物局）、州文物管理所、州博物馆，其中，州文物管理所提出2条修改意见、石屏县文化和旅游局（文物局）提出10条修改意见、弥勒市文化和旅游局（文物局）提出1条修改意见，其他县市文化和旅游局（文物局）、州博物馆没有意见。同时，还征求了州文化和旅游局聘请的法律顾问的意见。在采纳州文物管理所等3家单位以及所聘法律顾问提出的修改意见建议基础上，州文化和旅游局（文物局）于3月25日召集州级部分文物专家逐条审查《办法》（草案），并进一步修改完善形成了《办法》（草案）。
五、《办法》（草案）的内容
《办法》（草案）分七章，第一章总则，共3条，阐明州级及州级以下不可移动文物为保护的主体，应遵循的文物工作方针，第二章规划与认定，共6条，进一步细化州级及州级以下不可移动文物认定、保护规划措施，第三章保护措施，共21条，细化州级及州级以下不可移动文物保护、审批程序等管理措施，第四章保障措施，共8条，阐明保护单位和个人的职责职能，第五章开放与利用，共10条，明晰文物产权和职责，规范不可移动文物利用，第六章法律责任，共5条，阐明违法违规应承担责任，第七章附则，共1条，阐明公布施行日期。
六、其他需要说明的事项
根据州人民政府办公室2020年10月18日印发的《红河州人民政府州级以下不可移动文物保护办法立法工作方案的通知》及工作部署方案安排，州文化和旅游局于2021年底完成了立法调研，目前，起草小组完成了《办法》（草案）起草工作。下一步，州文化和旅游局将按照实施方案，配合做好相关立法工作（开展立法考察，于7月31日前完成起草《办法》（草案），并报送州政府审查，8月31日前，州司法局完成审查《办法》草案送审稿，9月30日前，州政府常务会议审议《办法》，并公布。《办法》签字下发执行30日内，州司法局将制作《办法》备案报告分别向州人大常委会、省政府、省人大常委会、国务院报送备案）。
