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经营城市：投融资理念的确立和实践的探索
2004年04月13日
　　　　●张碧伟　
　　大家知道，经营城市是在对城市发展战略明确规划定位的基础上，确立支撑城市发展的主导产业?熏以基础设施建设投入为切入点，积极有序地推进城市的扩张，改造城市环境，塑造城市个性，以及比较优势的发挥，人口聚集及生活生存问题的解决等等一系列保持城市可持续发展的措施和手段。但如何经营城市，这不仅仅是认识问题，关键还是要解决实践问题。

　　一、问题的提出和理念的确立

　　所谓城市化进程就是人口聚集和城市发展的过程。关于城市的政策、资源的分配、如何建设，往那里发展的决策，总有一个价值标准。是短期的，或是长期的？好的，或是坏的?人口的聚集是城市化最重要的指标，城市基础设施的建立和建成是满足城市人口生活、消费、生产、经营所需要的承载设施和服务手段。它集中反映在城市基础设施对人口的承载支撑力度，以及对产业的集中力度，进而反映对城市建设投融资的吸引力，对产业开发与培植的吸引力，并通过产业链的延长对周边地区进行辐射，对周围人口产生极大的内聚力。
首先，经营城市目的是为城市的长远发展，取得城市发展的长期社会效益。发展城市：一是聚集人口；二是辐射经济。常规的手段：以行政级别的影响和再分配的方式获取资源，进行城市建设与开发。市场经济的手段?押以市场经济力量进行自我融资发展城市。
其次，城市的规划定位很重要，是经营城市的基础。准确定位城市的发展方向，才能根据城市定位确定自己的发展战略。在对城市发展战略明确规划定位的基础上，以基础设施建设投入为切入点，积极有序地推进城市的扩张，确立支撑城市发展的主导产业，改造城市环境，塑造城市个性，以解决城市比较优势的发挥和人口聚集及生活生存问题。城市人口的增加受整个地区经济发展战略的制约，城市基础设施的建立和建成是满足城市人口生活、消费、生产、经营所需要的承载设施和服务手段。它集中反映在城市基础设施对人口的承载支撑力度，以及对产业的集中力度，进而反映对城市建设投融资的吸引力，对产业开发与培植的吸引力，并通过产业链的延长对周边地区进行辐射，对周围人口产生极大的内聚力。
第三，用经济的手段进行城市建设和改造可减轻公共财政的压力。地方政府发展经济，管理社会的重要职责。谁重谁轻？经济是基础，是政府一切工作的重心，经济不发展，市民生活质量无法改善和提高，城市的辐射带动作用亦免谈。以人为本建设城市，城市化率的提高就是以人口的收入水平，消费能力为核心。发展经济，综合提高人民生活水平，提高市民消费实力，提高税收，增强公共财政的收支能力，城市的发展才有后劲。
那么，我们这里要确立的理念是?押城市基础设施建设也可以市场化，这是我们必须确立的基本理念。即公共设施也是可以赢利的?鸦旧城改造是赚钱的?鸦道路、桥梁是可以开发的?鸦土地是有限不可再生的，但储备过程是升值的?熏有建筑物和无建筑物都如此?鸦城市建设不仅仅是修路盖房子?熏它包括产业的扶持、环境的改善、人文环境的营造等。道路、桥梁建设历来是国家的贴钱项目，但市场化运作也有成功的范例；旧城改造历来是政府的负担，但市场规则却会带来漂亮的商厦、繁华的小区、原值的回归和配套税费的收入，却是意外的惊喜；城市基础设施的维护、管理历来是政府财政支付的第一压力。但市场机制也有孔可入。美化城市，是市民的荣誉；亮化城市是丰衣足食好老百姓的企望?熏我们仅有的是党委政府肩负的责任。我们面临的问题是：
１、规划建设要追求高起点。城市是经济、政治和人的精神生活的中心，是布局规划、基础设施、经济结构布局、科技文化发展、环境保护和建设高起点的集中统一。基础设施的建设和定位必须随人口走。
２、居民的消费水平必须有一个综合的实力反映。按照国际城市化发展阶段的划分标准，人均ＧＤＰ不超过１０００美元，城市化水平低于３０％，一产业占主导地位，城市规模小，为城市化的第一阶段：初期阶段；人均ＧＤＰ在１０００至３０００美元之间，城市化水平达到３０％—５０％，二产业为主导，第三产业比重逐步上升，为城市化的第二阶段：加速阶段。人均ＧＤＰ超过３０００美元，城市化水平达到６０—７０％，第三产业在产业结构中占主导地位，为城市化的第三阶段：后期阶段。人均ＧＤＰ超过４０００美元后，就明显出现城效化现象。依此标准建设城市，产业培植是支柱，并且应以工商经济和金融业为主，必须遵循经济法则和市场经济的游戏规则，即产业链的源头就必须是集中有序的，及城市的辐射必须有一个核心点。
３、必须有一个共同文化背景和文化心理作为依托点。文化是城市的灵魂，城市的发展需要文化力的推动。非人为的力量不会改变人类聚落，只有人的活动才能改变这些聚落的形态，无论这些形态是多么复杂、不明确或无效?熏都是人的动机所造成的。一般情况下，人类最密集的聚居地，同样也是人类文化的高度汇聚地，通过具有凝聚力的地域文化激发出来的人的内在力量，也是推动城市发展的重要的内在动力。
我州的城市化是伴随国家巨额投资开始起步的，是国家优先发展重工业的组成部分，并有较厚实的工业经济发展基础。明朝开始开采银铜锡，清朝时大锡经香港出口西方国家，２０世纪初，为打开西南大通道，法国人投重金修建了云南省第一条铁路——滇越铁路。工业城市是社会的载体，城市基础设施不良，运行机制不畅，社会机制就难健全，政府职能效益的发挥就会受影响。所以，在强调发展经济的同时，认真研究解决管理社会中的城市基础设施融资建设问题很有必要。

二、经营城市中城市资产的明确界定和需要解决的问题

一般来讲，城市资产主要包括两个方面的内容?押一是自然生成资本。如?押土地。二是人力作用资本。如?押道路、桥梁、旧城、风貌建筑等基础设施和煤气、自来水厂、污水处理厂等公共事业设施。但多大范围内的土地可以作为城市资产?熏在什么地方投资的公共设施可作为人力作用资本?即城市资本的外延如何划定，关键在以下几个方面?
１、城市的定位是经营城市的前提。城市是一个完整的体系，承担着较为完整的经济和社会职能?熏它总是由若干个城市构成一个城市群或城市带。其中，有核心大城市，有次级中心城市，有集附庸性、互补性和生产性为一体的卫星城市三个层次。三个层次级圈优势互补?熏联动发展，共同实现其生存，发展的全部功能。其特点，产业结构不趋同。中心城市在全区域城市群中最具有影响力，是城市圈的核心和龙头?熏它集生产中心、集散中心、管理中心、服务中心和创新中心功能为一体?熏是区域经济发展的增长极和拉动者。中心城市的迅速发展，对拉动区域内各个城市的发展?熏促进区域内各种要素和资源的合理流动，起着关键性作用。城市的准确定位有城市规模、地理区位、经济实力、科教水平、市场体系建设等几个方面的因素构成，遵循的既有城市集中化规律，即人口向中心城市集聚，经济实力不断发展壮大?鸦又有逆城市化规律?即中心城市日益向郊区发展，工业生产由中心城市向卫星城市转移的“大集中，小分散”趋势。
２、环境建设是经营城市取得实效的基础。经营城市，首先要从环境建设入手。即城市环境必须适合人居住和有利于人们组织生产?熏它包括硬环境和软环境两个方面。硬环境是指公共生产、生活设施的全部。如?押供水系统、能源系统、交通系统、信息系统、环保系统、绿化系统六个方面。软环境包括规范的市场制度和人文环境?熏投资者的产权有保障，市场秩序良好有序，城市才会发展。
３、产业培植城市比较优势才能显现。城市的标志性建筑、道路、桥梁是城市的载体，产业发展是城市生命之源。城市的强弱不在于它的占地面积，更重要的在于它所创造的ＧＤＰ?熏在于产业分工中的优势地位。
４、提高城市化率，城市发展才有生机。人口的聚集是城市化最重要的指标，城市需要建设，城市内涵需要扩张。城市内涵的扩张，城市人口的增加受整个经济发展战略的制约。人口增加是一把双刃剑，没有人口的迅速增长，就没有城市消费的动力和载体?熏从这个意义上讲，人口是城市的资源。但城市建设城市空间如果跟不上人口增长和消费需求，城市基础设施如果不能满足市民的最基本要求?熏人口就是负担。目前制约城市化进程的最大政策性障碍就是户籍制度。现行户籍制度把城乡人口的分布人为割裂开来，有消费能力的人口束缚在特定区域内，人口的自由迁移被禁止，城市化过程很难随着经济增长而得以推进。把农民固定在土地上，他们中的很多人已经在城市中拥有自已的产业，建立了很大的企业，家中还有土地，他还是一个农民，城市化率怎能迅速提高?
５、经营城市，要努力营造个性化发展的内涵。城市个性既包括产业个性，又包括城市形象文化品味的个性特色。即城市建设必须富于区域特色。一是标志性建筑要与自然环境相得益彰。二是规划设计要传承历史文化的优秀遗产?熏使城市建设独具特色。

三、投融资体制的建立，是解决城市基础设施建设的重要手段

城市建设投融资是建立市场导向城市发展格局的关键所在。推进城市化进程，最缺的是资金。城市的建设与发展?熏公共财政的投入是第一驱动力?鸦融资建设城市有强劲的扩张力。但用保吃饭后余下的地方财政资金进行城市基础设施建设是十分不现实的，不然就不会出现昆明、上海争办“世博会”，北京争办“奥运会”的激烈场面。况且，县域经济的发展，还上不了那么大的场面，我们仅剩的是利用现有的基础条件，脑子里装着的金融知识、现行的机制和政策向全社会融资进行投入。通过投融资，要形成资金的合理流动，在资金流动过程中，该建设的项目有资金投入，报的项目有资金注入，项目完成后，投资方既能按时收回资金，又能从中获取丰厚利润和收益，施工方的出资也能得到及时的兑付。即投融资的最终目的要能达到“建设有资金、项目推进有力度、兑付债款有来源”三个目的。融社会资金进行城市基础设施建设的实践?熏要解决的问题?押一是公共财政城建资金的筹集?鸦二是对城市资产的经营。具体采取的措施：
１．突破基础设施没有经济效益的固有概念?熏对部分有收费权的基础设施作部分转让。有的基础设施本身就有效益，只要建立科学的机制，进行有效控制即可。如：隧道、桥梁、自来水厂和污水处理厂、垃圾处理厂等。城市开发的融资依托：政府投资公司。基建融资的主要来源：信贷资金＋资本市场金（社会资金）＋财政资金。倒过来分析：一是财政资金?押是最小最少的，靠此不能实现跨越式发展，仅仅只能起到杠杆作用。好处：实报实销。渠道：争取国债投入、项目补贴等。运作方式：建设—置换—再建设—再置换……。二是社会资金。其特点?押一是游离于项目之外，在企业、家属手中；二是有借有还，附加利息；三是风险大，容易引起金融风波和社会问题。方式：依托存量发行国债募集；依托上市，向全社会募集。好处：时间长，可以不断发新债还旧债。运作方式：借—建设—还—再借—再建设—再还……。三是最大的资金?押信贷资金。依托：银行。特点：存量大、底子足。运作方式：以投资回报率高的项目吸引投入，让信贷资金的流动呈良性。也可用上市、参股来募集资金。载体：建设性收费。如：贷款道路通行费、给排水政策性收费。
２、融资。具体做法：建立“政府引导、市场运作”投融资体制。城市投融资：一是理念要确立。由政府单一的主体行为，逐步过渡到社会融资的多元化，以突破仅以财政积累投入建设的老模式。二是在具体项目上要有较强的可操作性。统筹、统建、统还？还是以地生财，统征、统批？还是盘活资产存量，变现存量资产？办法多多，哪种最有效？现阶段基本的方法应该是适度举债，变以地生财为以地融资，以存量为变量，融资投入进行开发。最直接的收益：土地资源税、交易手续费、３０％的交易收入。间接的收益：城市设施。
３、渠道。一是政府性的财政资金。如：国债。用资金扩大实物需求＋各级可投入资金。政策保障：是国家西部大开发政策的持续推行。二是土地流转。尽量少地占用本地财政资金，尽量多融社会资金进行城市基础设施建设，定位政府筹资成本和结构。三是银行信贷。我州的金融存款余额２００多亿元，实际对地方经济总量的增减，没有什么实际意义，也代表不了地方经济实力，因为它不流动。但如果从融资的角度来考虑问题，则又有另外的意义。还有政券市场融资，存量资产盘活等。

四、几点体会

城市基础设施建设的三大特点是：投入大、起点高、融资难。政府的工作：一是严格把握投资方向；二是把举债控制在一个适当的范围；三是突破土地有偿使用的界限。进行投融资，可切实做到无钱照样全面推进城市基础设施建设，核心是可解决钱从何处来的问题。那么，融资的成本是什么、如何计算？对城建的预期回报率如何测算，社会效益、经济效益如何权衡？基础设施投入带动消费，还是消费带动城市建设，与之相配套应采取哪些措施可以缩短投资回收期？政府职能部门之间是否应该也存在利益共享，风险共担的问题？大家要在认识上形成共识，基点建在哪里？
１、理念的确立与市场化。一是观念的接轨。作为建设者，要彻底摒弃仅就项目谈项目，仅靠财政搞投入，有多少钱，办多少事的传统观念和做法，运用市场法规，财政资金就可成为雪球中的一个核心体。其理由在于?押我们现在的财政实际上还是吃饭财政。辖区内国民收入进入政府分配的部分?熏除上解部分外，管理维护费、教育费用支出、扶贫的开支、弱势群体的福利保障，加上人员工资和人头费等等所谓“刚性支出”，剩下的部分或余额，真正可直接用于建设项目投入的一般不会太多，多数情况是少之又少。
二是原则的定位。怎么做?芽原则只有一条?押即投资主体多元化、招商形式多样化、项目运作市场化、政府监管规范化。投资不分国有、私有，不分国内、国外，有钱就可投入；资金不分财政、金融，不分信贷和资本自由市场，只要进入流通，政府就有义务让其升值，还本付息是办法，付息不还本也都可以。但我或许要留下一条漂亮的城市通道、或许是一座能成为景观的小桥梁，或许是一片幽静的小区或繁华的步行街；招商形式不固定，整体分段都运作，分片整体看总规，片区招商靠效果。关键在于：投融资和政府对于规划的把握与把关。
三是政府的介入与退出。城市基础设施项目建设，该介入不手软，该退出不缠绵。如：污水处理、垃圾处理、燃气替换、城市防洪、路桥贯通、旧城翻新、美化亮化、自来水的提纯等。但不管怎么做，都要实施强有力的监督和保障，对凡是有国债资金投入的地方，凡是有财政付息的项目，政府派出稽查特派员是其次，关键还要衡量市民的实际经济承受力，测定实际的投资回报率，才能确定投融资的规模量和度。资金投入量与回报的度均衡，政府可抬着头抽身，置换变现游刃有余；承受力难抵回报率，回报率难填融资量，政府就象大泥潭中的小水牛——出还是不出，怎么出？
四是经营城市是城市管理中一个较新的概念，也同时也是许多发达城市较成功的一种实践和示范。如何继续推进城市基础设施建设，盘活资产存量进行旧城改造；如何美化亮化城市且最大限度地降低投资成本；如何把道路、桥梁、城市管护这些不挣钱的行业纳入市场运作，引入经营城市理念；如何积极争取国债资金进行项目投入并最大限度地实现财政现金投入和效益。
政府的职能是管理社会?熏发展经济，不挣钱的城建项目钱从何处来?款如何借、用、还?挣钱的项目如何经营?基础设施如何通过管理出效益等，是我们经营城市必须解决的关键问题。目前?熏城市基础设施建设面临的问题是：项目建设投资额度大，但资金短缺；城市改造任务重，但欠债多，基础设施维护量大，但经费短缺。拓展城市容积?熏需要资金投入?鸦提升城市内涵?需要资金保障?鸦美化亮化城市?熏需要资金支持。这其中的最关键点就是要解决好城市建设投融资的渠道和方法。经营城市则是新的理念与新的实践。城市的规划、建设和管理，要突破传统的体制，切实解决好规划有落实，建设有投入，管理有序保质量，城市投融资确实是切入点。
总之，城市要建设，内涵要提升，美化亮化要推进，就不能仅仅等靠财政资金的投入，必须依托投融资，经营金融资本、集中社会闲散资金。此外，土地的融资、旧城翻新，也是置换靓丽城市的重要补充。
　 （作者单位　红河州委办公室）
来源：《红河》  

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